Вернуться к обычному виду

Программа

Приложение № 1
к постановлению
Администрации
Зуевского района
от 30.06.2011 № 386

ПРОГРАММА
повышения эффективности бюджетных расходов  
в муниципальном образовании Зуевский муниципальный район
Кировской области на период до 2014 года

Введение

Программа повышения эффективности бюджетных расходов в Зуевском муниципальном районе Кировской области (далее – «Программа») разработана с учетом положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р, Программы повышения эффективности бюджетных расходов Кировской области на период 2011-2013 годов, утвержденной Постановлением Правительства Кировской области от 23.05.2011 № 105/199, прогноза социально-экономического развития муниципального района на период до 2013 года, утвержденного постановлением администрации района от 01.10.2010 № 810, бюджетного послания главы администрации Зуевского района депутатам Зуевской районной Думы в целях дальнейшего развития реформирования системы управления общественными финансами в муниципальном районе.

1. Обоснование и необходимость разработки и реализации Программы

Настоящая Программа направлена на дальнейшую оптимизацию бюджетного процесса и внедрение новых инструментов управления общественными финансами в муниципальном районе в целях наращивания доходной базы, повышения качества управления муниципальным долгом, совершенствования механизмов планирования бюджетных расходов, повышения эффективности использования существующих ресурсов для достижения максимальных результатов.
Реализация бюджетной реформы берёт свое начало в 2000–х годах, когда на федеральном уровне был принят ряд основополагающих документов и проведён комплекс мероприятий, позволивших осуществить реформирование муниципальных финансов в Зуевском районе:  

введён в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации;
реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ;
проведена реформа федеративных отношений (разграничение полномочий между уровнями власти);
налажено казначейское исполнение бюджетов всех уровней;
сформированы правовые основы для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;
усовершенствованы и формализованы межбюджетные отношения;
осуществлён переход от однолетнего к среднесрочному бюджетному планированию;
созданы правовые основы для работы по повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг;
созданы правовые основы для развития новых форм предоставления государственных (муниципальных) услуг;
начата работа по внедрению процедур оценки качества финансового менеджмента в исполнительных органах государственной власти.  
Для ускорения реформы бюджетной сети на федеральном уровне был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который определил ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Закон ввел новые типы учреждений: казенное учреждение, которое по своему статусу приближено к существующему бюджетному учреждению, и бюджетное учреждение, которое приближено по правовому статусу к автономному учреждению.  
В целях реализации соответствующих мероприятий в 2004 году в Зуевском районе решением районной Думы от 29.12.2004 № 160/40 была принята Программа реформирования системы управления общественными финансами (далее – Программа реформирования), в которой нашли отражение меры, необходимые для реализации бюджетной реформы на районном уровне.
Эти реформы затрагивали организацию бюджетного процесса, систему межбюджетных отношений, налоговую политику, порядок осуществления бюджетных расходов, управление государственным и муниципальным долгом, имуществом, организацию кассового обслуживания областного и местных бюджетов, контроль за расходованием бюджетных средств, организацию системы государственного и муниципального заказа.
В период проведения реформ в сфере общественных финансов приняты правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе решения районной Думы:    
«О межбюджетных отношениях в Зуевском районе» от 09.08.2005 № 79/49 с изменениями, принятыми решением районной Думы от 23.12.2008 № 11/46 «Об утверждении положения «О межбюджетных отношениях в муниципальном образовании Зуевский муниципальный район Кировской области».
«Об утверждении Положения «О бюджетном процессе в муниципальном образовании Зуевский муниципальный район Кировской области» от 26.10.2005 № 106/52 с изменениями, принятыми решениями районной Думы от 29.03.2006 № 20/3, от 29.11.2006 3 104/12, от 20.112007 № 5/27, от 25.03.2008 № 12/34, от 28.10.2008 № 8/43, от 30.03.2009 № 4/49, от 29.09.2009 № 2/55, от 29.06.2010 № 4/65, от 15.02.2011 № 3/73.
«Об утверждении порядка проведения оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в городских и сельских поселениях района» от 31.05.2010 № 380.
Принятые органами местного самоуправления правовые акты способствуют повышению эффективности бюджетного процесса, в том числе за счет ежемесячного кассового планирования доходов и расходов, обеспечения безусловного исполнения бюджетных обязательств, развития института главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов доходов, регламентации порядка санкционирования бюджетных расходов и учета бюджетных обязательств.
Обеспечивается формирование и исполнение бюджета района по предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации единым правилам организации бюджетного процесса с соблюдением установленных им процедур и ограничений по объему долга и дефицита бюджета.
С 2005 года в районе внедряется система управления бюджетными услугами и бюджетирования, ориентированного на результат. Приняты правовые акты, регулирующие порядок деятельности в сфере проведения оценки потребности в предоставлении услуг, формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание услуг, оценки и стимулирования качества предоставляемых услуг, в том числе постановления главы администрации района:

«О перечне бюджетных услуг» от 23.09.2005 № 23 с последующими изменениями и дополнениями от 27.07.2006 № 66,.
«О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами» от 26.12.2005 № 29.
«О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат» от 16.06.2006 № 63 с изменениями, принятыми постановлениями от 07.04.2009 № 34, от 31.12.2009 № 177.
«Об утверждении стандартов качества предоставления бюджетных услуг» от 30.12.2006 № 32.  

В соответствии с принятыми муниципальными правовыми актами осуществляется формирование муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг.  
Бюджет района формируется преимущественно на основе программно-целевого метода планирования, с учетом принятых целевых программ. В 2006 году приняты основные правовые акты, устанавливающие порядок разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности. как муниципальных целевых программ, так и ведомственных программ.
Если программная часть расходов бюджета в 2006 году составляла менее 1 % от собственных доходов, то в 2010 году – 62,4 %. В бюджете 2011 года по состоянию на 01.06. - 64 %.
В практику бюджетного планирования с 2006 года введено представление главными распорядителями средств бюджета района докладов о результатах и основных направлениях их деятельности. Это обеспечивает расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования, а также способствует формированию бюджета района в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов.
В целях реализации Программы реформирования принято постановление Главы Зуевского района от 14.06.2006 № 69 «О порядке ведения реестра расходных обязательств муниципального образования Зуевский муниципальный район Кировской области» (с изменениями и уточнениями формы реестра), на основании которого ежегодно формируется реестр расходных обязательств. На уровне поселений так же организовано ведение реестра расходных обязательств поселения, в каждом поселении утвержден свой порядок ведения реестра расходных обязательств. В управлении финансов Зуевского района организован консолидированный учет расходных обязательств.
В целях надлежащего учета долговых обязательств в соответствии со статьей 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации управлением финансов администрации Зуевского района ведется муниципальная долговая книга.  
Кассовое обслуживание бюджета района и бюджетов поселений, а также операций со средствами бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности осуществляется в Федерального казначейства с открытием лицевых счетов всем участникам бюджетного процесса.  
Данные мероприятия позволили сохранить финансовую стабильность района, обеспечить качественную организацию бюджетного процесса в районе. Сохраняется низкий процент кредиторской задолженности бюджетных учреждений, отсутствует просроченная кредиторская задолженность.
В связи с принятием Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" особую значимость приобретают вопросы повышения энергоэффективности муниципальных учреждений. В районе в 2010 году разработана и утверждена муниципальная целевая программа энергосбережения и повышения энергоэффективности на территории Зуевского района на период 2010-2014 годов.  
Обеспечен переход на новую отраслевую систему оплаты труда работников бюджетных учреждений, однако, нормативные правовые акты не стимулируют проведение мероприятий по повышению энергоэффективности. В частности, отсутствуют механизмы стимулирования сотрудников муниципальных учреждений к энергосбережению, механизмы привлечения внебюджетных ресурсов для модернизации муниципальных учреждений.  
В целях осуществления мер по повышению эффективности использования бюджетных средств, качества управления бюджетом, увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования Зуевский муниципальный район Кировской области, заключено Соглашение №8 от 24 декабря 2010 год между департаментом финансов Кировской области и муниципальным образованием Зуевский муниципальный район Кировской области. В соответствии с данным соглашением принято постановление Администрации Зуевского района Кировской области №55 от 28.01.2011 «Об утверждении плана мероприятий по снижению недоимки по налоговым и неналоговым платежам и максимальному привлечению доходных источников в консолидированный бюджет Зуевского района на 2011 год», которым предусмотрены следующие меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований района:  
увеличивать поступления налоговых доходов;
для обеспечения роста неналоговых доходов усилить контроль за использованием муниципальной собственности, условиями сдачи её в аренду, полнотой поступления доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося муниципальной собственности;
проводить дальнейшую инвентаризацию земель с целью выявления неиспользуемых и нерационально используемых земельных участков для последующего расширения налоговой базы;
организовать работу глав поселений по расширению налоговой базы (выявление незарегистрированных объектов недвижимого имущества (таких как коттеджи, гаражи и т.п., неоформленные в собственность как законченные, но подключённые к соответствующим коммуникациям и фактически используемым для проживания);
В тоже время необходимо расширить перечень мер по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в части оптимизации налоговых льгот, предоставленных в соответствии с муниципальными правовыми актами муниципальных образований района, на основе анализа их эффективности и уровня налоговых ставок.  
Распоряжением главы Администрации Зуевского района Кировской области от 30.06.2005 года № 210 «О межведомственной комиссии по укреплению налоговой дисциплины и обеспечения доходов бюджета» на территории района создана межведомственная комиссия по укреплению налоговой дисциплины, утверждён её состав, а также разработано Положение о межведомственной комиссии по укреплению налоговойдисциплины, в котором определены основные задачи, права, порядок работы комиссии.  
На заседаниях межведомственной комиссии по укреплению налоговой дисциплины рассматриваются вопросы пополнения доходной части бюджетов всех уровней, ликвидации задолженности по заработной плате и легализации системы отношений, связанных с установлением и осуществлением работодателем выплат работникам за их труд; а также выявления причин и условий, способствующих возникновению фактов нарушений налогового законодательства, законодательства о труде и об обязательном пенсионном страховании организациями всех форм собственности и индивидуальными предпринимателями.    
В районе создана система муниципального финансового контроля, обеспечивающая систематический контроль за правомерным и целевым использованием средств бюджета района.
Таким образом, результатом реформ, реализуемых в муниципальном районе, стало внедрение и совершенствование современных инструментов управления общественными финансами, таких как:  
разграничение полномочий и, соответственно, доходных источников и расходных обязательств публично-правовых образований;
создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкое определение особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;
обязательная независимая публичная экспертиза проектов решений районной думы при утверждении бюджета и отчета об исполнении;
повышение уровня среднесрочного планирования, переход от годового к среднесрочному финансовому планированию;
регламентация процедур составления и применения реестров расходных обязательств, осуществление планирования и расходования бюджетных средств на их основе;
начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, муниципальные задания);
создание нормативной правовой базы для развития новых форм оказания муниципальных услуг и реструктуризации бюджетной сети (в части формирования нормативной правовой базы для перевода бюджетных учреждений в форму автономных и бюджетных);
внедрение казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
совершенствование системы муниципальных закупок, установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечение прозрачности и эффективности закупок для муниципальных нужд.  

Вместе с тем анализ сделанного в реформировании общественных финансов позволяет сделать вывод, что не все заявленные планы в этом направлении были реализованы и не все из реализованных мероприятий принесли планируемый результат, многое еще требует доработки и развития. Реализация отдельных мер реформирования до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления финансовыми ресурсами бюджета, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями, остается ряд проблем, характерных в целом для всей бюджетной системы Российской Федерации:  
Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать ряд методических вопросов. Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем. К числу основных относятся следующие:    

кризисные явления в экономике и как следствие падение доходов бюджета района обусловили необходимость проведения ряда мероприятий, нацеленных на обеспечение сбалансированности бюджета. В частности необходимо повысить точность прогноза доходной базы бюджета, эффективность процесса формирования и корректировки расходных обязательств. Необходимо выработать политику, обеспечивающую стабильное финансирование ключевых расходных обязательств бюджета вне зависимости от краткосрочных колебаний доходной базы;
сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не в полном объеме созданы условия для мотивации органов местного самоуправления, бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
остается формальным и слабо увязанным с бюджетным процессом применение таких инструментов внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, как реестр расходных обязательств и ведомственные целевые программы;
остается ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий, совершенствования системы стандартов качества муниципальных услуг, а также критериев их оценки;
не в полной мере отработаны механизмы повышения эффективности бюджетных расходов, контроля и оценки эффективности производимых расходов;  
не достаточно полно реализованы возможности повышения качества управления муниципальными финансами, совершенствования процедур бюджетного процесса и меры, связанные со снижением муниципального долга и долговой нагрузки..
Также целесообразно предпринять ряд дальнейших шагов, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функций муниципального управления.
Острой проблемой в бюджетной сфере является организация эффективного финансового контроля. Особую актуальность имеют вопросы организации новых форм и методов финансового контроля, поскольку финансирование учреждений на основе бюджетных заданий, а не на основе принятых смет предполагает новые подходы к контролю и смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения муниципальных заданий.  
Недостаточность принимаемых мер по решению данных проблем несет риски снижения общей эффективности функционирования бюджетной системы. Качество управления муниципальными финансами можно оценить с точки зрения его влияния на темпы продвижения к достижению поставленных целей. В связи с этим необходимость достижения целей повышения требований к эффективности деятельности органов местного самоуправления ставит новые задачи и в области управления муниципальными финансами.
Для повышения качества управления муниципальными финансами и формирования современной системы управления необходимы:  
разработка стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных перспектив;
организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
повышение результативности расходования бюджетных средств за счет их ориентации на достижение конечного результата наиболее эффективным способом;
увеличение степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей, разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины;
Имеется потребность в развитии и совершенствовании опыта внедрения муниципальных заданий, совершенствование системы стандартов качества муниципальных услуг и критериев их оценки.  
Для повышения эффективности деятельности учреждений, повышения доступности и качества муниципальных услуг необходимо разработать и реализовать мероприятия, направленные на совершенствование правового положения муниципальных учреждений, подготовки и внедрения нормативов затрат на оказание муниципальных услуг, а также нормативов затрат на содержание имущества муниципальных учреждений, что подразумевает принятие значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального района в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки, и реализации системы мер по повышению эффективности бюджетных расходов в муниципальном районе.    
Необходимость поддержания сбалансированности и устойчивости бюджетной системы является важнейшим базовым условием в достижении долгосрочных целей социально-экономического развития района, что, в свою очередь, увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности Администрации района, модернизации управления финансовыми ресурсами.  
Кроме того, стоящие перед районом задачи повышения эффективности расходов носят комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех структур администрации района, а также взаимодействия с сельскими поселениями, входящих в состав района. Оптимальной формой выполнения комплекса мероприятий по решению указанных проблем является районная программа.

2. Цель и основные задачи Программы

Цель Программы – способствовать повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления и учреждений по выполнению их функций и обеспечению потребностей граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Зуевского района, создание условий для повышения эффективности бюджетных расходов всеми участниками бюджетного процесса муниципального уровня.  
Для достижения поставленной цели Программы необходимо решение следующих основных задач:

чёткое определение сфер деятельности Администрации муниципального района, муниципальных учреждений на достижение конкретных результатов;
оптимизация структуры органов местного самоуправления исходя из ориентации на достижение конкретных общественно значимых результатов;
внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
совершенствование программно-целевых методов муниципального управления бюджетными средствами;
обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетного сектора муниципального района;
совершенствование правового статуса муниципальных учреждений и повышение эффективности предоставления муниципальных услуг;
развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
стимулирование участников бюджетного процесса к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов;
обеспечение увязки долгосрочного экономического развития муниципального района и планирования бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
совершенствование механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
повышение энергоэффективности бюджетного сектора экономики;
совершенствование процедур формирования и исполнения бюджета, межбюджетных отношений;
совершенствование механизмов финансового контроля, включая внутренний финансовый контроль;
повышение качества управления муниципальным долгом;
повышение качества финансового менеджмента, развитие информационно-аналитических систем управления финансами.  
В целях решения поставленных задач в рамках Программы предусматривается принятие мер по следующим основным направлениям:  
обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета района;
дальнейшее совершенствование программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов бюджета района;
применение в полном объеме методов среднесрочного бюджетного планирования, формирование бюджета района на три года;
развитие системы муниципального финансового контроля и повышение его эффективности. Организация системы осуществления внутреннего контроля учреждений различных типов, обеспечение координации деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля;
совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях способов муниципальных закупок, в том числе путем проведения открытых аукционов в электронной форме;
создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений в сфере бюджетного процесса;
принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения.
Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения.
Решение поставленных задач позволит создать организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов

3. Мероприятия по реализации задач и основных направлений повышения эффективности бюджетных расходов

3.1. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость  
бюджета района

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости консолидированного бюджета муниципального района является первоочередным условием достижения целей и решения задач Программы.
В условиях ограниченных финансовых ресурсов бюджетов всех уровней требуют усиленного внимания задачи обеспечения взвешенного подхода к управлению бюджетными средствами, повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.    
Бюджетная и налоговая политика района на долгосрочную перспективу формируется исходя из необходимости повышения уровня благосостояния жителей района и достижения устойчивых темпов экономического роста.
Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной и налоговой политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения экономической стабильности в районе, которая:    

создает условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;
ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;
определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития района – повышение качества жизни населения, в том числе за счет обеспечения граждан доступными и качественными муниципальными услугами.
Бюджетная политика района должна формироваться с должной степенью осмотрительности, учитывать возможные сценарии экономического развития и межбюджетных отношений с органами власти субъекта. В то же время она должна быть активной, в максимальной степени позволяющей использовать все имеющиеся возможности.
Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления района необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной и взвешенной бюджетной политики, к которым относятся:
реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
формирование бюджета района с учетом долгосрочного прогноза основных параметров развития района, основанных на оптимистических оценках;
развитие собственной доходной базы;
стабильность и предсказуемость налоговой политики;
снижение бюджетного дефицита, муниципального долга;
полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей бюджетной политики, включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество;
планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
принятие новых расходных обязательств только при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения, а также с учетом сроков и механизмов их реализации;
систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы муниципального района, в том числе с учетом внешних факторов;
создание и поддержание необходимых финансовых резервов.  
Для дальнейшего внедрения этих принципов на районном уровне необходимо реализовать следующие основные меры:
формирование основных направлений бюджетной и налоговой политики на муниципальном уровне на трехлетний период при подготовке бюджетного послания главы администрации района;
использование для целей бюджетного планирования оптимистичного макроэкономического прогноза и прогноза социально-экономического развития муниципального района;
переход к формированию и принятию бюджета района на три года;
совершенствование формы реестра расходных обязательств, процесса формирования и порядка его ведения в соответствии с изменяющимися требованиями бюджетного законодательства, введение правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств. Обеспечение взаимосвязи с перечнем муниципальных услуг, муниципальными заданиями на их оказание и результатами от вложения ассигнований, а также с реестром муниципальных контрактов. Для этого в реестре расходных обязательств необходимо учитывать особенности различных расходных обязательств (публичных, в том числе публично-нормативных обязательств, гражданско-правовых обязательств, межбюджетных трансфертов), характер их образования и принятия;
формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых или увеличению действующих расходных обязательств с усилением ответственности главных распорядителей средств бюджета за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;
совершенствование организации и методологии формирования бюджета района, прогнозирования его кассового исполнения с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета района за качество и соблюдение бюджетных процедур;
установление ответственности главных распорядителей средств бюджета района за качество и соблюдение показателей кассового плана;
анализ действующих ставок и льгот по налогам, сокращение числа налоговых льгот. Должны быть созданы необходимые для стабильности местных бюджетов предпосылки, прежде всего путем стабилизации доходной базы местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов местного самоуправления по ее наращиванию;
реализация мер по увеличению налоговой базы местных бюджетов.  
Развитие собственной доходной базы бюджета муниципального района может осуществляться по следующим направлениям:
  • динамичное развитие главных отраслей хозяйственно-экономического комплекса, что приводит к увеличению объемов производства и заметному укреплению доходной базы бюджетов всех уровней бюджетной системы района;
  • привлечение инвестиций в развитие экономики муниципального района, что ведет к увеличению налоговых и неналоговых поступлений на текущий момент времени и в перспективе;
  • проведение мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование налогового администрирования;
  • активизация совместной работы органов местного самоуправления с налоговыми и иными контролирующими органами:
а) по сокращению задолженности по налоговым платежам, своевременной уплате текущих платежей, увеличению поступлений всех видов налогов;
б) целенаправленная работа с предприятиями, имеющими задолженность по начисленным налогам, пеням и штрафам;
в) анализ действующих ставок и льгот по налогам с целью предоставления экономически обоснованных льгот;

г) работа по выявлению и привлечению владельцев неучтенных земельных участков и индивидуальных жилых домов к регистрации прав собственности на имущество;

  • эффективное управление муниципальной собственностью муниципального района;

Ожидаемый результат от реализации мероприятий Программы по направлению «Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета района» заключается в том, что реализация мероприятий позволит:

закрепить приоритетные направления бюджетной и налоговой политики на среднесрочную перспективу и расширить горизонты планирования;
установить ответственность главных распорядителей средств бюджета района за качество и соблюдение показателей кассового плана;
повысить качество прогнозирования доходов бюджета района, снизить отклонения фактического объема доходов (без учета безвозмездных перечислений) за отчетный период от первоначального плана;
увеличить доходы местных бюджетов;
обеспечить исполнение расходных обязательств в случае недостаточности доходов бюджета в текущем году;
обеспечить четкое соблюдение сроков исполнения долговых обязательств, повысить прозрачность долговой политики и обеспечить раскрытие информации о долге, которые позволят сохранить репутацию района как добросовестного и эффективного заемщика;
продолжить совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере имущественных и земельных отношений;
повысить эффективность предоставления в аренду муниципального имущества Зуевского района.

3.2. Совершенствование программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджета района

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности Администрации района предусматривается дальнейшее развитие программно-целевого принципа организации деятельности Администрации района и ее отраслевых (функциональных) органов.  
Внедрение программно-целевого бюджетного планирования позволяет оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета муниципального района, повысить результативность функционирования органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и качество предоставляемых ими услуг.  
В Зуевском районе для применения программно-целевого метода сформирована нормативная правовая база, которая устанавливает принципы, экономические условия, порядок формирования и реализации ведомственных и целевых программ, в том числе долгосрочных целевых программ. В целях повышения результативности бюджетных расходов и обеспечения эффективного использования бюджетных средств и организационных ресурсов в районе ведется активная работа по внедрению программно-целевого бюджетирования с использованием таких инструментов программно-целевого управления, как долгосрочные программы социально-экономического развития района, доклады главных распорядителей бюджетных средств муниципального района о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные и муниципальные программы.
Вместе с тем уже сейчас, когда имеется определённый опыт применения новых инструментов и перед органами местного самоуправления встают новые задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, можно сделать вывод о необходимости дальнейшей доработки как правовых актов, так и практических подходов к новым инструментам, поскольку данные стратегические инструменты не представляют единой взаимоувязанной системы, которая прозрачно отображалась бы в структуре бюджетного планирования. Для координации стратегического и бюджетного циклов необходимо интегрировать все функционирующие стратегические инструменты в единую систему – долгосрочные целевые программы.  
Кроме того, несмотря на принимаемые в последнее время меры, на практике не все целевые программы отвечают установленным требованиям эффективности. Средства, выделяемые на реализацию большинства программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых учреждениями, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано недостаточным финансовым обеспечением, отсутствием ответственности за х достижение результатов программ.
В свете проводимых на федеральном уровне реформ особенно актуальной становится задача корректировки бюджетной классификации в целях перехода к программной структуре расходов местного бюджета. По мере корректировки федерального законодательства в Зуевском районе необходимо будет реализовать мероприятия по корректировке подходов к установлению перечней целевых статей и видов расходов, включая подготовку переходных положений для сохранения преемственности данных. В целях устранения существующих недостатков и подготовки трехлетнего бюджета района на 2012 – 2014 годы до начала его формирования предстоит осуществить ряд мер по совершенствованию процедур формирования и реализации целевых программ, обеспечить разработку и принятие долгосрочных целевых программ на этот период, а также внесение изменений в действующие районные программы с учетом следующих основных принципов:  

первоочередное распределение и использование бюджетных ресурсов, выделяемых на финансирование ведомственных и муниципальных целевых программ, направленных на достижение приоритетных целей и решение задач по развитию муниципального образования;
возможное сокращение бюджетных расходов на финансирование ранее утвержденных программ, не соответствующих приоритетам социально-экономического развития Зуевского района и с низким уровнем эффективности и рейтинга;
охват долгосрочными целевыми программами всех сфер деятельности органов местного самоуправления и соответствующих бюджетных ассигнований и других материальных ресурсов, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных и долговых) инструментов для достижения целей долгосрочных целевых программ;
формирование муниципальных долгосрочных целевых программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
установление для муниципальных долгосрочных целевых программ измеримых конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации муниципальных долгосрочных целевых программ, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики, а также установление ответственности должностных лиц за реализацию муниципальных долгосрочных целевых программ.  
Для реализации изложенных подходов потребуется:
1) проанализировать утвержденные порядки разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных муниципальных и ведомственных целевых программ и, при необходимости, с учетом вносимых изменений в областное законодательство, внести в них изменения;
2) чёткая интеграция ведомственных целевых программ (далее - ВЦП) в бюджетный процесс (в первую очередь, речь идёт об усилении роли ВЦП при планировании бюджетных ассигнований на соответствующие отрасли, при принятии решений о принимаемых обязательствах) с целью создания условий для системного планирования программных и непрограммных расходов местного бюджета;
3) определить перечень муниципальных программ и организовать подготовку проектов муниципальных программ с отражением в них следующих основных вопросов:  
обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития района;
анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения;
перечень целевых индикаторов и показателей муниципальной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
сроки реализации программы в целом, а также с указанием основных этапов, сроков их реализации и промежуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
перечень включенных в состав муниципальной программы подпрограмм;
обоснование общего объема бюджетных ассигнований из бюджета района по годам реализации муниципальной программы;
система управления программы, в том числе система внутреннего контроля ее реализации;
отчетность и критерии эффективности реализации программы;  
4) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований из бюджета муниципального района на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.
Инструментом стратегического планирования будут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти и главных распорядителей средств бюджета. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.  
Дальнейшее совершенствование программно-целевого метода осуществления бюджетного процесса предполагает завершение в 2013 году перехода к формированию программной структуры расходов бюджета района.  
По мере развития программно-целевого принципа организации деятельности Администрации района и ее отраслевых (функциональных) органов возрастет необходимость расширения их ответственности и полномочий при реализации соответствующих муниципальных программ, уточнения их структуры и по отдельным программам. Для этого необходимо результаты ежегодно проводимой оценки эффективности реализации программ размещать на официальном сайте Администрации района. Данное мероприятие позволит повысить персональную ответственность как заказчика, так и исполнителя программы, за неэффективное и нецелевое использование бюджетных средств.    
Реализации данного направления Программы сопровождается следующими рисками для муниципального района:
-недостаточный уровень ответственности структурных подразделений и отраслевых органов Администрации района в части внедрения новых инструментов, вызванный низкой мотивацией к внедрению нововведений и недостаточным пониманием сути таких нововведений. Минимизировать данный риск возможно проведением дополнительных разъяснительных мероприятий, установлением чётких сроков и ответственных за реализацию тех или иных мероприятий;
-затягивание корректировки местного законодательства, необходимой для реализации части мероприятий. Минимизация данного риска невозможна.  
Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению «Совершенствование программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджета района» заключается в следующем:  
-налаживание чёткой системы планирования бюджета муниципального района на основе принципов программно-целевого бюджетирования;
-повышение эффективности бюджетных расходов за счёт формирования понимания соотношения между затрачиваемыми ресурсами и планируемым результатом;
-повышение квалификации специалистов Администрации и структурных подразделений и отраслевых органов администрации района за счёт необходимости формулирования системы целей и задач деятельности органа администрации, а также структуры планируемых результатов деятельности с конкретными показателями;
-совершенствование нормативной правовой базы в части бюджетного планирования в муниципальном районе.  
Аналогичные меры по разработке муниципальных программ и формированию местных бюджетов с помощью инструментов программно-целевого бюджетного планирования должны быть реализованы органами местного самоуправления городских и сельских поселений Зуевского района . 

3.3. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг
и совершенствование правового статуса муниципальных учреждений

Реформирование системы муниципального управления в целях повышения эффективности бюджетных расходов затронуло в последнее время практически все аспекты бюджетной системы. И если ранее реформирование в большей степени ориентировалось на создание стройной системы муниципальных финансов с точки зрения организации управления, то в последнее время на передний план выходят проблемы качества предоставления и обоснованности финансового обеспечения муниципальных услуг. При этом особое внимание стало уделяться вопросам удовлетворённости населения получаемыми муниципальными услугами.  
Увеличение выделяемых бюджетных средств на содержание муниципальных учреждений и обеспечение их функционирования не всегда связано с качественным изменением уровня предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам. Ежегодное индексирование смет расходов муниципальных учреждений без соответствующего повышения качества услуг приводит к снижению эффективности направляемых на эти цели бюджетных средств.
Бюджетные учреждения в настоящие время не имеют четко выраженных стимулов к повышению качества предлагаемых муниципальных услуг. Объем бюджетных расходов на обеспечение предоставления указанных услуг не зависит от качества этих услуг и опосредованно связан с их объемом.  
Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, и других социально значимых сферах;
обеспечение беспрепятственной реализации гарантированных прав физических и юридических лиц на получение бесплатных муниципальных услуг (единые перечни бесплатных услуг);
создание условий для оптимизации бюджетной сети, обеспечивающей удовлетворение потребности в муниципальных услугах;
улучшение материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
повышение статуса муниципального задания и внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.  
Для достижения указанных целей необходимо решить три взаимосвязанные задачи:
совершенствование правового положения муниципальных учреждений;
внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
повышение открытости информации о деятельности муниципальных учреждений района, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.  
Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Они направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.  
Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих муниципальные услуги:    
перевести их со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение муниципального задания;
предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от предпринимательской деятельности и доходы от аренды имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений, в их самостоятельное распоряжение;
исключить субсидиарную ответственность муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);
расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает Администрация района или ее отраслевой (функциональный) орган, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.  
Создание нового типа муниципальных учреждений – казенного учреждения, статус которого, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в бюджет района. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения упрощена и позволяет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, ограничением их только внесением изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.  
В переходный период как бюджетные учреждения (с расширенным объемом прав), так и казенные учреждения смогут получать финансовое обеспечение в прежнем порядке, то есть на основании бюджетной сметы.
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.
Необходимо продолжить данную работу по формированию норматива финансовых затрат с учетом требований федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ. За истекший период с момента реализации на территории Зуевского района требований федерального закона № 83-ФЗ подготовлена основная доля правовых актов, в том числе:
Порядок предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципального района в форме капитальных вложений в основные средства муниципальных бюджетных учреждений и муниципальных автономных учреждений;
Порядок осуществления муниципальным бюджетным учреждением полномочий органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления;
Порядок взыскания в бюджет района неиспользованных остатков субсидий, предоставленных из бюджета Зуевского района бюджетным учреждениям;
Порядок осуществления органами местного самоуправления Зуевского района функций и полномочий учредителя муниципального бюджетного учреждения;
Порядок санкционирования расходов муниципальных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
Общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности муниципального учреждения и об использовании закрепленного за ним муниципального имущества;
Общие требования к плану финансово-хозяйственной деятельности муниципального учреждения.  
До конца 2011 года необходимо разработать и утвердить:
Порядок расчета нормативных затрат на оказание муниципальными учреждениями муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений;
Порядок формирования муниципального задания в отношении муниципальных казенных, бюджетных и автономных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания;
Примерную форму соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания;
Необходимо внести коррективы и уточнения в стандарты качества предоставляемых муниципальных услуг.  
Под стандартом качества понимается типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги, оказываемой в муниципальном учреждении либо поставщиками других организационно-правовых форм. Именно стандарты качества позволяют установить четкие требования к содержанию и основным параметрам предоставляемых услуг, обеспечить равные условия для потребителей услуги. Иными словами, стандарт качества представляет собой основополагающее условие для управления качеством муниципальных услуг.  
Актуальность применения стандартов качества муниципальных услуг возросла с введением в силу ст. 69.2 Бюджетного Кодекса РФ, содержащей требование об обязательности формирования муниципальных заданий, устанавливающих требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания услуг. Согласно Бюджетному Кодексу РФ в муниципальное задание необходимо включать показатели, характеризующие состав, качество, объем или содержание оказываемых муниципальных услуг, а также порядок их оказания.  
Утвержденные стандарты качества муниципальных услуг являются основой муниципального задания. Задание может содержать ссылку на действующие стандарты качества и не детализировать характеристики услуг повторно. В некоторых случаях отдельные требования к оказанию услуг целесообразно будет указать в муниципальном задании в дополнение к требованиям стандарта. Например, если действующие стандарты качества ориентированы на потребителя, в муниципальное задание можно добавить отдельные требования к порядку оказания услуг, не вошедшие в стандарт, но влияющие на необходимый объем финансового обеспечения задания. В муниципальное задание также могут быть включены требования к оказанию услуг, актуальные только для одного или нескольких поставщиков и по тем или иным причинам не отраженные в стандарте.    
Введение стандартов качества позволит повысить ответственность муниципальных учреждений за качество и объемы оказываемых услуг.
Кроме того, необходимо разработать систему мониторинга и контроля за выполнением муниципального задания, которая позволит:
обеспечить соблюдение качественных и количественных параметров, указанных в муниципальном задании;
оценить степень удовлетворенности получателей муниципальных услуг качеством их оказания;
выявить и устранить ошибки и неточности по исполнению муниципального задания;
повысить эффективность использования бюджетных средств.
Реализацию муниципальных заданий и требования к качеству муниципальных услуг можно будет использовать для решения вопроса о допуске организаций иных форм собственности к предоставлению соответствующих муниципальных услуг, что позволит оптимизировать действующую сеть муниципальных учреждений и создать конкурентный рынок муниципальных услуг.  
К основным рискам реализации мероприятий данного направления относятся:
затягивание процесса формирования устойчивой системы планирования финансового обеспечения оказания муниципальных услуг в связи с возможными изменениями федерального законодательства. Минимизация последствий наступления данного риска требует постоянного мониторинга федерального законодательства для своевременного изменения действующей местной нормативной правовой базы;
наличие финансовых ограничений (недостаточность финансирования) для повышения качества предоставления муниципальных услуг. Данный риск, возможно минимизировать путём качественного планирования расходов на предоставление муниципальных услуг;
недостаточность понимания сути происходящих изменений со стороны специалистов муниципальных учреждений. Снижение негативных последствий наступления данного риска возможно за счёт проведения рабочих встреч, конференций, семинаров и других мероприятий, способствующих распространению информации;
негативное восприятие проводимых изменений со стороны населения. Такое восприятие, как правило, связано с недостатком качественной информации по соответствующему вопросу. Решить данную проблему возможно за счёт проведения разъяснительных мероприятий (публикации в средствах массовой информации, интервью руководства в средствах массовой информации и т.п.).  
Ожидаемый эффект от реализации Программы по данному направлению будет заключаться в следующем:
повышение удовлетворённости населения качеством и доступностью предоставляемых муниципальных услуг в Зуевском районе за счёт установления чётких требований к качеству и созданию новых организационно-правовых форм предоставления услуг;
оптимизация структуры расходов на финансирование предоставления муниципальных услуг за счёт внедрения нормативов затрат на оказание услуг;
повышение мотивации и заинтересованности специалистов муниципальных учреждений к повышению качества и доступности муниципальных услуг за счёт изменения подходов к управлению муниципальными учреждениями.  
Проводимая работа по совершенствованию системы муниципальных услуг должна находить отражение на официальном сайте администрации муниципального района.

3.4. Повышение энергоэффективности экономики муниципального района

Одним из приоритетных направлений в развитии экономики муниципального района является повышение ее энергоэффективности, в том числе в бюджетном секторе. Задача по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в бюджетной сфере - это одна из составляющих в комплексе мер по повышению эффективности бюджетных расходов, так как относительно простыми методами муниципального регулирования позволяет снизить нагрузку на бюджеты всех уровней.  
Мероприятия по повышению энергоэффективности должны включать комплекс мер по организации работ, направленных на обеспечение экономически обоснованной эффективности использования энергетических ресурсов в процессе их производства, переработки, транспортировки, хранения, распределения и потребления на территории муниципального района, а также по контролю за реализацией муниципальной программы обеспечения энергетической эффективности и энергосбережения.    
Основные принципы муниципальной политики в области энергосбережения и энергоэффективности должны быть направлены на:

приоритет эффективного использования энергетических ресурсов;
осуществление поддержки и стимулирования энергосбережения;
комплексный подход к планированию и проведению мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
обязательность приборного учета при потреблении энергетических ресурсов;
заинтересованность производителей, поставщиков и потребителей энергетических ресурсов в повышении эффективности их использования;
совершенствование системы энергоаудита.  
Учитывая количество участников процесса энергосбережения, решение задач повышения энергоэффективности выполняется путем применения программно-целевых методов через разработку комплексных программ энергосбережения и создание системы управления, позволяющей вносить оперативные корректировки при анализе её выполнения.
Для решения этих задач постановлением администрации района от 09 августа 2010 года № 722 утверждена муниципальная целевая программа "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории Зуевского района на 2010-2014 годы.
Данные мероприятия направлены на сокращение бюджетных расходов по оплате коммунальных услуг и топлива.
Для персональной заинтересованности руководителей и сотрудников муниципальных учреждений необходимо разработать и ввести механизмы стимулирования сотрудников муниципальных учреждений к энергосбережению и реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

3.5. Оптимизация функций муниципального
управления и повышение эффективности их обеспечения

Активная деятельность по оптимизации функций государственного управления в Российской Федерации началась в 2003 году, когда Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы. Позднее была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.  
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы в соответствии с изменяющимся федеральным законодательством.    
В контексте настоящей Программы и в развитие целей и задач Программы административной реформы необходимо уделить внимание вопросам построения системы оценки результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления.  
Основными направлениями повышения эффективности деятельности Администрации района должны стать:

противодействие коррупции и снижения административных барьеров;
совершенствование контрольной деятельности;
оптимизация состава и полномочий Администрации района и ее отраслевых (функциональных) органов, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий;
формирование открытости деятельности Администрации района и ее отраслевых (функциональных) органов, в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами власти в электронной форме.  
В целях повышения инициативы и ответственности главных распорядителей средств, главных администраторов доходов бюджета района предусматривается разработать и внедрить с 2011 года новую систему мониторинга и оценки финансового менеджмента участников бюджетного процесса. Такая оценка будет проводиться по совокупности процедур, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств и охватывающих весь бюджетный процесс: составление проекта бюджета района, его исполнение, бюджетный учет и отчетность, финансовый контроль. Администрацией района и ее отраслевыми (функциональными) органами должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента.
Формирование расходов на содержание Администрации района и ее отраслевых (функциональных) органов будет осуществляться при строгом соблюдении установленного на областном уровне норматива таких расходов.
Важной сферой оптимизации деятельности публично-правовых образований является совершенствование практики управления муниципальной собственностью, поскольку муниципальное имущество является базой для:
увеличения доли неналоговых доходов в бюджете района;
создание благоприятной среды для привлечения инвестиций в муниципальный сектор экономики;
поддержка среднего и малого предпринимательства;
развитие рыночных механизмов использования земли и имущества.  
В районе на протяжении ряда лет осуществлялась реализация мероприятий. предусмотренных муниципальной целевой программой «Управление муниципальным имуществом муниципального образования Зуевский муниципальный района Кировской области» на 2009 -22011 годы. В связи с окончание действия Программы в текущем году предстоит разработать новую программу управления муниципальным имуществом.
В рамках настоящей Программы для целей повышения эффективности использования муниципальной собственности на местном уровне необходимо реализовать следующие мероприятия, которые должны найти отражение в новой программе управления имуществом:
упорядочение состава имущества, находящегося в муниципальной собственности муниципального района, обеспечение его учёта, включая инвентаризацию объектов муниципальной собственности и оформление прав на них;
создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды муниципального имущества;
проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;
оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества.  
Дополнительные сложности могут возникнуть в процессе электронизации муниципальных услуг, которые могут быть вызваны техническими проблемами, недостаточностью квалифицированных специалистов и т.п. Исключение данных сложностей требует привлечения высококвалифицированных специалистов и формирование понятных и реальных технических заданий на разработку программного обеспечения.  
Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению «Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения» предполагает следующее:
увеличение доходов бюджета района на основе эффективного управления муниципальной собственностью Зуевского района;
оптимизация структуры муниципальной собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического развития;
оптимизация схемы распределения функций муниципального управления между органами местного самоуправления, исключение дублирующих функций;
повышение качества и доступности муниципальных услуг за счёт электронизации их предоставления;
повышение эффективности расходования бюджетных средств на функционирование органов местного самоуправления, в том числе в части предоставления ими муниципальных услуг.  
Аналогичная работа по повышению эффективности управления муниципальной собственностью должна проводиться органами местного самоуправления поселений муниципального района.

3.6. Развитие системы муниципального финансового контроля

Переход к программно-целевому бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требует реформирования системы финансового контроля.  
После внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо разработать и внести изменения в решения и иные муниципальные правовые акты муниципального района в части регулирования муниципального контроля и механизмов ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Кроме того, повышение эффективности расходования бюджетных ресурсов также требует продолжения работы по развитию системы муниципального финансового контроля и пересмотра действующих подходов к организации муниципального финансового контроля переориентировав его на контроль:    

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, муниципальных правовых актов муниципального района, регулирующих бюджетные правоотношения;
достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчётности;
экономности, результативности и эффективности использования средств местного бюджета.  
В этих целях необходимо:
уточнить полномочия органов муниципального финансового контроля, исключив дублирование их функций;
организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;
совершенствовать методологию проведения проверок и повысить их качество.
Реформирование системы финансового контроля и организация действенного муниципального финансового контроля в районе подразумевает:
реорганизацию системы муниципального финансового контроля в рамках исполнительных органов муниципального управления;
внедрение внутреннего контроля в деятельность главных распорядителей средств местного бюджета муниципального района.  
Совершенствование системы муниципального финансового контроля в Зуевском районе требует более четкого разграничения полномочий по финансовому контролю по горизонтали (т.е. между Управлением финансов Зуевского района, и главными распорядителями средств бюджета района, осуществляющими ведомственный финансовый контроль) и по вертикали (т.е. между органами местного самоуправления района, осуществляющими муниципальный финансовый контроль, и органами местного самоуправления поселений, осуществляющими муниципальный финансовый контроль в поселениях), в том числе в части контроля за соблюдением поселениями района целей и условий получения межбюджетных трансфертов.  
Для повышения качества и надежности муниципального финансового контроля необходимо четкое разграничение полномочий по финансовому контролю.
Финансовый контроль на территории Зуевского района осуществляется Управлением финансов Зуевского района в соответствии с Планом контрольно-ревизионной работы, Порядком осуществления контроля за деятельностью казенных и бюджетных учреждений Зуевского района Кировской области, утвержденным постановлением Администрации района от 31.12.2010 № 1099 и ежегодно утверждаемыми постановлениями администрации района мерами по повышению эффективности муниципального финансового контроля за использованием средств бюджета района.
Управление финансов Зуевского района, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, обладает полномочиями по осуществлению муниципального контроля, в том числе при осуществлении санкционирования операций и использовании других методов предварительного и текущего контроля, применительно к главным распорядителям средств бюджета района. Обладает полномочиями по проведению финансового контроля за операциями с бюджетными средствами, а также по выявлению и пресечению представления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований путем проведения ревизий, проверок и использование других методов последующего контроля применительно к Администрации района и ее отраслевым (функциональным) органам, являющимся главными распорядителями средств бюджета района, и, в установленных нормативными правовыми актами, случаях и порядке – к иным объектам контроля.
Главные распорядители средств бюджета района, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации обладают полномочиями по осуществлению внутреннего финансового контроля применительно к подведомственным учреждениям и потому обязаны осуществлять внутренний контроль, направленный на соблюдение стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Однако эти функции, по ряду объективных и субъективных причин, главными распорядителями либо не выполняются, либо выполняются не достаточно и потому малоэффективны.  
Стоит задача по повышению качества и надежности внутреннего муниципального финансового контроля, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета района, результаты которого должны быть доступны районным органам муниципального финансового контроля.    
Реформирование системы муниципального финансового контроля подразумевает выполнение ряда мероприятий, в том числе:
проведение анализа действующих муниципальных правовых актов, которые определяют права и обязанности Администрации района, осуществляющей муниципальный финансовый контроль, и оценка их деятельности по осуществлению муниципального финансового контроля с точки зрения организации и эффективности контрольно-проверочной работы, контроля за устранением выявленных нарушений и направленности её на предупреждение новых нарушений. По результатам анализа и оценки должны быть уточнены полномочия Администрации района в части осуществления муниципального финансового контроля, должен быть определён и наделён соответствующими полномочиями орган, на который будет возложена функция по координации и методологическому обеспечению деятельности Администрации района в части осуществления муниципального финансового контроля, а также предприняты действия, не допускающие дублирования функций органов муниципального финансового контроля. Исходя из необходимости ограничения численности муниципальных служащих муниципального района, предлагается наделить полномочиями по координации и методологическому обеспечению деятельности Администрацию района в части осуществления муниципального финансового контроля Управление финансов Зуевского района, предоставив также Управлению финансов право осуществлять контроль за организацией муниципального финансового контроля главных распорядителей бюджетных средств, включая проверку качества проведённых контрольных мероприятий. При этом в целях избегания дублирования действий органов муниципального финансового контроля предлагается ввести запрет на проведение в течение финансового года контрольных мероприятий в отношении конкретного получателя средств местного бюджета со стороны любого органа муниципального финансового контроля из числа исполнительных органов муниципальной власти в том случае, если контрольные мероприятия по той же тематике были проведены другим органом муниципального финансового контроля. Исключение из этого правила может быть сделано только в случае проверки Управлением финансов качества осуществления контрольных мероприятий в отношении такого получателя бюджетных средств, проведённых другим органом муниципального финансового контроля муниципального района;
выработка Управлением финансов единых рекомендаций по проведению контрольных мероприятий и устранению выявленных нарушений. Такие рекомендации должны содержать административные процедуры по планированию и проведению контрольных мероприятий, основания и процедуры проведения внеплановых контрольных мероприятий, примерные формы документов, являющихся основанием для проведения контрольного мероприятия и оформляемых по результатам контрольных мероприятий, рекомендуемые сроки, способы и методы проведения контрольных мероприятий, порядок взаимодействия с Управлением финансов при реализации материалов контрольных мероприятий и устранении выявленных нарушений.  
Важной задачей реформирования системы муниципального контроля является внедрение в деятельность главных распорядителей средств местного бюджета внутреннего контроля.
При этом следует исходить из того, что внутренний контроль – это совокупность организационной структуры, методик и процедур, принятых руководством организации в качестве средств для упорядоченного и эффективного ведения хозяйственной деятельности, которая, в том числе, включает организованные внутри данной организации и её силами надзор и проверку:
соблюдения требований законодательства;
точности и полноты документации бюджетного учёта;
своевременности подготовки достоверной бюджетной отчётности;
предотвращения ошибок и искажений;
исполнения приказов и распоряжений;
обеспечения сохранности имущества организации.
Одной из приоритетных задач должно стать совершенствование методологии проведения проверок и повышение их качества. Все органы муниципального финансового контроля должны обеспечивать синхронизацию применяемой ими методологии проверок с динамично изменяющимися подходами к формированию и исполнению бюджета. Управлению финансов предстоит осуществить методологическое обеспечение систем внутреннего финансового контроля.
Необходимо повысить уровень взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля. Оно должно носить системный характер. Одно из первоочередных направлений – взаимоувязка годовых планов контрольной деятельности в части объектов и сроков проверок всех участников системы финансового контроля. Это позволит исключить дублирование в работе и связанные с ним неэффективные бюджетные расходы, а также оптимизировать нагрузку на субъекты и объекты финансового контроля.
Одной из приоритетных задач должно стать совершенствование методологии проведения проверок и повышение их качества. Все органы финансового контроля должны обеспечивать синхронизацию применяемой ими методологии проверок с динамично изменяющимися подходами к формированию и исполнению бюджета.
Требует пересмотра используемая в настоящее время отдельными субъектами финансового контроля практика выборочных проверок, когда из значительного количества проведенных операций проверяется лишь их часть, при этом доля выборки и ее критерии не закреплены в программах проверок, а определяются ревизорами самостоятельно.  
Необходимо осуществлять поиск новых, более эффективных инструментов проверок. Один из таких примеров – система предварительного контроля крупных операций, реализуемая на базе системы электронного документооборота с применением электронной цифровой подписи. Другой пример – низко затратные ежемесячные сплошные камеральные проверки основных ресурсоемких контрактных обязательств главных распорядителей средств бюджета района с максимальным использованием системы электронного документооборота. Такие формы контроля должны получить дальнейшее развитие.  
Стимулами к повышению качества финансового контроля должны стать разработанные критерии его эффективности и результативности, а также система регулярной оценки качества контрольной деятельности.  
Наряду с повышением требований к качеству муниципального финансового контроля необходимо усилить ответственность должностных лиц, допустивших повторные финансовые нарушения. Такие случаи в обязательном порядке должны иметь кадровые последствия для виновных лиц.  
Реформированию системы муниципального финансового контроля могут сопутствовать следующие риски:
полное выполнение плана мероприятий по данному направлению зависит от сроков внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и от содержания этих поправок. Возможны отличия окончательного варианта изменений от продекларированных в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года вследствие несовпадения позиций исполнительной и законодательной ветвей государственной власти федерального уровня. Данный риск является неуправляемым, и влияние на его минимизацию со стороны Администрации района не представляется возможным;
неготовность сотрудников администрации, структурных подразделений и отраслевых органов администрации района к внедрению такого нового инструмента, как внутренний контроль, вследствие слабого понимания его сути и значения. Минимизировать такой риск возможно путём проведения разъяснительной работы, а также обучения сотрудников, в первую очередь из числа руководящего состава, с привлечением высших учебных заведений.  
Ожидаемый эффект от реализации настоящей Программы по направлению «Развитие системы муниципального финансового контроля» будет заключаться в следующем:  
деятельность органов муниципального финансового контроля муниципального района будет осуществляться на принципах системности, законности, гласности, объективности;
будут внедрены новые подходы к организации муниципального финансового контроля, который будет направлен, в первую очередь, на предотвращение нарушений бюджетного законодательства, на контроль законности, экономности, результативности и эффективности использования средств местного бюджета;
за счёт координации и методологического сопровождения деятельности органов муниципального финансового контроля повысятся качество и эффективность их работы, сократится количество нарушений, допускаемых получателями бюджетных средств;
выработка чётких критериев эффективности и результативности, открытость информации о результатах проведения контрольных мероприятий станут побудительными мотивами для укрепления финансово-бюджетной дисциплины руководителями муниципальных учреждений;
внедрение системы внутреннего контроля позволит повысить эффективность деятельности муниципальных учреждений, снизить риски совершения ошибок и правонарушений сотрудниками муниципальных учреждений;
исключение возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов при планировании и проведении контрольных мероприятий.

3.7. Развитие информационно-аналитической системы управления  
муниципальными финансами

Развитие информационно-коммуникационных технологий все в большей степени оказывает влияние на эффективность муниципального управления. Поэтому одной из важнейших задач на сегодняшний день по-прежнему является развитие существующих информационно-аналитических систем управления финансами.  
Целью развития информационных систем является повышение качества управления муниципальными финансами и обеспечение открытости деятельности Администрации района и ее отраслевых (функциональных) органов.
Развитие информационно-аналитических систем управления финансами должно быть направлено на:

повышение доступности информации о финансовой деятельности органов исполнительной власти путем публикации в открытом доступе отчетов о плановых и фактических результатах деятельности;
создание инструментов для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведение мониторинга достижения конечных результатов целевых программ;
дальнейшую интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов и бюджетного учета;
обеспечение взаимосвязи бюджетного процесса и процедур размещения заказов для муниципальных нужд;
развитие информационных ресурсов, содержащих информацию о муниципальных заданиях, оказываемых услугах и деятельности органов исполнительной власти.  
Приоритетной задачей является интеграция имеющихся систем автоматизации бюджетного процесса с создаваемыми едиными муниципальными информационными системами управления общественными финансами. Пути решения этой задачи: дальнейшая стандартизация форматов информационного обмена, снижение доли бумажного документооборота, применение современных телекоммуникационных технологий, отработка информационного взаимодействия с едиными муниципальными информационными системами, совершенствование используемых для автоматизации бюджетного процесса информационных систем, размещение информации о деятельности в сети Интернет. В результате решения данной задачи будет достигнута высокая степень доступности и актуальности информации о бюджетном процессе в Зуевском районе как для принятия решений, так и для осуществления общественного контроля.  
Для обеспечения необходимой эффективности контроля расходования бюджетных средств будут проводиться работы по организации информационного взаимодействия с общероссийским информационным ресурсом, предназначенным для размещения информации о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.    
Усилия будут направлены также на развитие и совершенствование программных средств автоматизации подготовки и сбора бюджетной отчетности. Целью этих усилий будет снижение объема ручного труда при подготовке отчетности, повышение оперативности сбора отчетов.    
Выполнение поставленных задач позволит создать инструментарий для принятия более обоснованных решений с целью повышения эффективности бюджетных расходов.

4. Организация реализации Программы

Общую координацию реализации Программы осуществляет Управление финансов Зуевского района.  
Координаторами реализации Программы и исполнения планов мероприятий по разделам являются:

Наименование раздела

Органы Администрации района

Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета районаУправление финансов Зуевского района, отдел по делам муниципальной собственности и земельным ресурсам Администрации района

Совершенствование программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджета района

Управление финансов Зуевского района, отдел экономического развития и инвестиций Администрации района, отраслевые органы Администрации района

Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг и совершенствование правового статуса муниципальных учреждений

Управление финансов Зуевского района, отдел экономического развития и инвестиций Администрации района, отраслевые органы Администрации района

Повышение энергоэффективности экономики муниципального района

Управление финансов Зуевского района, отдел муниципального хозяйства и субсидий, отраслевые органы Администрации района,

Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения Развитие системы муниципального финансового контроля

Управление финансов Зуевского района, отдел по делам муниципальной собственности и земельным ресурсам Администрации района,
Управление финансов Зуевского района

Развитие информационно-аналитической системы управления муниципальными финансами

Управление финансов Зуевского района

Реализация Программы обеспечит: 

  • развитие собственной доходной базы муниципального района и создание условий для обеспечения сбалансированности и  
    устойчивости бюджетной системы муниципального района;
  • прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами муниципальной политики путем широкого применения программно-целевых методов планирования бюджета;
  • повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления;
  • повышение эффективности предоставления муниципальных услуг;
  • энергосбережение и повышение энергоэффективности в бюджетном секторе;
  • развитие системы муниципального финансового контроля;
  • повышение качества управления муниципальным долгом;
  • развитие информационно-аналитических систем управления финансами.

Реализация мероприятий Программы позволит создать условия для повышения качества и увеличения доступности муниципальных услуг, а также для реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального района.  
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемых планов.
Планы мероприятий по реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на 2012. 2013 и 2014 годы предлагается принимать соответственно в декабре 2011 года, в декабре 2012 и декабре 2013 года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.  
Отчётность о реализации мероприятий Программы предоставляется исполнителями по мероприятиям, указанным в Плане мероприятий Программы, ежеквартально в Управление финансов в виде краткого отчёта в сроки:  

по итогам 1 квартала, 1 полугодия, 9-ти месяцев – до 15 числа месяца, следующего за отчетным;
по итогам года – до 01 февраля года, следующего за отчетным.  
По итогам каждого финансового года Управление финансов администрации муниципального образования готовит сводный отчёт о реализации мероприятий Программы и представляет докладную записку Главе администрации района до 20 февраля года, следующего за отчетным.
Ключевые риски реализации настоящей Программы можно разделить на две условные группы – управляемые и неуправляемые. К неуправляемым рискам относятся такие, как:

  • изменение федерального законодательства;
  • форс-мажорные обстоятельства.

Более обширную группу составляют риски управляемые, то есть те, на минимизацию наступления последствий которых можно повлиять:

  • низкий уровень мотивации сотрудников, что влечёт за собой затягивание реализации мероприятий;
  • низкий уровень гласности и информационной прозрачности осуществляемых мероприятий;
  • межведомственные противоречия, влекущие за собой торможение принятия решений;
  • недостаточность высококвалифицированных кадров для решения поставленных задач;
  • финансовые ограничения, связанные с нехваткой денежных средств на осуществление мероприятий
  • и другие.

Для целей снижения негативных последствий наступления указанных рисков предполагается вести разъяснительную работу по вопросам содержательного наполнения мероприятий Программы, а так же необходимо осуществлять освещение хода реализации мероприятий Программы.


Версия для печати В начало страницы